Il personale penitenziario all’interno degli IPM

Pasquale Prencipe

L’organizzazione del personale che opera all’interno del Dipartimento per la Giustizia minorile e di Comunità si allinea a quella complessità che caratterizza il contiguo Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria. Un’organizzazione che, come per le strutture di detenzione per adulti, è caratterizzata da una trasversale frammentarietà, dovuta a vari elementi: la carenza di una disciplina normativa chiara e descrittiva delle competenze degli operatori, che si affianca ad una stratificazione di circolari e ordini di servizio; la rinnovata esigenza di aumentare i livelli di sicurezza, anche a discapito del trattamento. Tutto ciò in un contesto caratterizzato da criticità sistemiche emergenti da alcuni anni anche nelle strutture di detenzione minorili, come il sovraffollamento e la crescita degli eventi critici.

La premessa necessaria al seguente articolo attiene all’assenza di schede di trasparenza riguardanti gli Istituti penali per minorenni. Le schede di trasparenza sono vitali perché trasformano  gli IPM da “luogo chiuso” a istituzione monitorabile, permettendo ai cittadini di verificare se le risorse (tra cui personale e spazi) siano adeguate al fine educativo e alla tutela dei minori. La loro assenza crea un vuoto di accountability che può nascondere criticità come il sovraffollamento o la carenza di operatori, ostacolando il controllo sociale sulla capacità di realizzare i percorsi di reinserimento. Pertanto, ai fini di questa analisi abbiamo dovuto utilizzare numerose e frammentate fonti, che tuttavia non sono state sufficienti a fornire una conoscenza completa dell’oggetto di studio.  Oltre i dati, seppur parziali, a noi condivisi dal DGCM, abbiamo consultato: il Piano triennale dei fabbisogni di personale (2026-2028), le numerose circolari e note del DGCM, il portale online IPA, i dati pubblicati  dal Dipartimento della Giustizia minorile e di Comunità e la Relazione sull’anno giudiziario 2025.

A fronte della crescita costante dei detenuti negli IPM, passati da 381 a dicembre 2022 a 572 a dicembre 2025, il legislatore ha risposto con una politica di assunzioni trasversale e istituendo nuove carcere minorili. Negli ultimi quattro anni sono stati indetti numerosi concorsi che hanno portato a un aumento generale del personale, dagli agenti ai funzionari della professionalità pedagogica sino ai funzionari della professionalità sociale. Sono tuttavia stati trascurati i mediatori, figura fondamentale per seguire adeguatamente il percorso di un ragazzo detenuto straniero. Le quattro aree funzionali in cui si divide il personale afferente al Dipartimento sono: tecnico-pedagogica, sicurezza, amministrativa e contabile. L’analisi che segue sarà in particolare focalizzata sul sottoinsieme dei dirigenti di Ipm (direttori), dei funzionari della professionalità pedagogica e del Corpo di polizia penitenziaria.

I Direttori

La complessità summenzionata si manifesta anche nel ruolo della dirigenza. All’interno del Dipartimento sono presenti diverse figure dirigenziali, ciascuna appartenente ad un ruolo differente e distinto: dirigenti di diritto privato contrattualizzato e del Comparto funzioni centrali (dirigenti di area prima); dirigenti penitenziari di IPM e dirigenti penitenziari di area penale esterna; dirigenti del Corpo di polizia penitenziaria. Questi ruoli sono, in teoria, tra loro infungibili, in ragione della particolarità delle funzioni.

I dirigenti penitenziari di istituto penale minorile sono una figura fondamentale di coordinamento, cui appartiene la responsabilità complessiva dell’Istituto. In assenza di una disciplina specifica di riferimento, le funzioni vanno estrapolate da quanto previsto dalla Legge 354/75. dal regolamento di esecuzione (D.P.R. 230/2000), dal Decreto Legislativo 2 ottobre 2018, n. 121 e dalle circolari, come la nota Circolare del 17 febbraio 2006 “Organizzazione e gestione tecnica degli Istituti Penali per i Minorenni“. Il dirigente è infatti il promotore del trattamento dei detenuti, responsabile del coordinamento di tutte le aree dell’istituto, della gestione amministrativa della struttura e del suo personale e delle attività che in istituto si svolgono. In ultima istanza praticamente tutto dipende dal direttore e quando il direttore non c’è, o non è in condizione di fare il suo lavoro, la gestione assume una logica a “mantenimento”, portando avanti una immobile quotidianità senza innovazione, assunzione di responsabilità, capacità di raccordo con il territorio. Il Direttore inoltre promuove, d’intesa con il Centro per la Giustizia Minorile, il lavoro di rete interistituzionale finalizzato alla definizione di intese e collaborazioni con gli Enti Locali, le ASL, le associazioni e gli organismi pubblici e privati. Il Direttore è anche responsabile della sicurezza, della programmazione, verifica e valutazione dell’attività dell’Istituto. Negli IPM, a differenza degli istituti per adulti, non è prevista la figura del Vice Direttore, difatti le funzioni di vicario sono svolte da un educatore, individuato dal Direttore stesso sulla base delle competenze e dell’esperienza acquisita.

Al 31 dicembre 2025, la somma complessiva dei direttori di IPM e degli Uffici di esecuzione penale esterna presenti (i dati scorporati non sono disponibili) era pari a 40 unità (in diminuzione rispetto al 2024, dove al 31 dicembre erano 44 i dirigenti in servizio, di cui un magistrato).  La dotazione organica prevista era invece pari a 52 unità, con uno scarto di 12 unità. Sappiamo tuttavia che al 30 giugno 2025 erano presenti 7 dirigenti in servizio da altre amministrazioni, con una criticità dovuta alla mancanza di formazione specifica per il comparto minorile. Bisogna notare che al 31 dicembre 2022 i dirigenti erano nel complesso solamente 9. Nel corso del 2023 hanno preso servizio ben 37 vincitori dei concorsi indetti dal 2020 al 2023. 

Del concorso specifico indetto invece nel 2022 per dirigente di IPM, che ha visto l’immissione in ruolo di 5 unità, a distanza di due anni soltanto un direttore conserva l’originario incarico.

La dotazione organica prevista esclusivamente per i dirigenti penitenziari di IPM è di sole 7 unità, come evidenziato nella relazione del Ministero sull’amministrazione della giustizia. Nei restanti 12 IPM non è prevista la figura dirigenziale nell’organico, con un grave pregiudizio rispetto al corretto funzionamento della vita di istituto. E’ accaduto in passato che alla direzione degli IPM fossero preposti funzionari di altre aree designati per anzianità di servizio o per qualifica. Nonostante l’infungibilità dei ruoli, molti degli incarichi o delle reggenze sono stati e sono ricoperti da Dirigenti dell’USSM o da Dirigenti della carriera penitenziaria del DAP.

La dirigenza penitenziaria, sia in IPM che nei carceri per adulti, sconta oggi un paradosso identitario che ne mina l’operatività: priva di un contratto di categoria e di tutele parametrate alla rilevanza del ruolo, la classe dirigente è schiacciata da reggenze e straordinari non riconosciuti, specchio di una dignità professionale spesso calpestata. A cui si somma una formazione eccessivamente contratta, inidonea a fornire gli strumenti necessari per affrontare le attuali complessità gestionali e trattamentali. Un ulteriore aspetto emblematico dell’indifferenza del legislatore negli anni è il mancato inserimento dei dirigenti di IPM nel regolamento sulla carriera della dirigenza penitenziaria del 2006, il quale, pur in tale assenza, continua paradossalmente a rappresentare la fonte normativa di rinvio per la loro disciplina. Resta, infine, il paradosso storico della categoria, per cui, nonostante la competenza tecnica maturata sul campo, ai dirigenti penitenziari rimane preclusa per legge la possibilità di accedere alla guida dei vertici apicali del DAP e della DGMC, negando all’Amministrazione una leadership che sia espressione diretta delle proprie professionalità interne.

Funzionari della professionalità pedagogica

I funzionari della professionalità pedagogica, in passato chiamati educatori, assumono un ruolo centrale nel percorso educativo dei giovani ristretti, svolgendo molteplici compiti. Il funzionario, infatti, coordina l’osservazione scientifica del minore e redige il progetto educativo individualizzato, progetta e monitora le attività scolastiche, lavorative e trattamentali, fungendo da raccordo essenziale tra il giovane, l’equipe multidisciplinare e i servizi minorili esterni per favorire il reinserimento.

Secondo i dati forniti dal DGCM a metà 2025, il numero totale degli educatori in servizio in IPM è pari a 179 unità (con un aumento di 58 unità rispetto al 2022, quando erano 121), a fronte delle 158 previste in organico ( dato che andrà aggiornato includendo i nuovi Istituti dell’Aquila, di Rovigo e di Lecce). Nella relazione del Ministero sull’amministrazione della giustizia si afferma inoltre che il 2025 ha registrato una delle più rilevanti assunzioni di tali funzionari, ovvero 376 unità. Non è chiaro in quali ruoli siano state inserite le nuove assunzioni. Va inoltre notato che tali nuove assunzioni sono state in parte realizzate grazie alla concessione della graduatoria del concorso pubblico del DAP. Una scelta che appare discutibile in quanto non tiene conto delle sostanziali differenze tra i ruoli e le competenze necessarie. L’ambito minorile ha bisogno di una specificità che non si può trascurare senza trascurare parimenti l’attenzione da dare ai ragazzi e alle ragazze.

La media nazionale di giovani detenuti in carico a ciascun funzionario è di 3,2, in lieve aumento rispetto al 2022 quando per ogni educatore vi erano 3,14 detenuti. Gli Istituti con un rapporto detenuti funzionario minore sono l’IPM di Cagliari e l’IPM di Caltanissetta, con 2 giovani detenuti per ciascun funzionario (6 funzionari per 12 ristretti nel primo, 5 educatori per 10 ristretti nel secondo). Gli IPM nei quali si registra un rapporto maggiore sono: l’IPM di Pontremoli, con 6 persone detenute per funzionario, ossia 12 detenuti per 2 educatori, l’IPM di Torino, con 4,7 persone detenute per funzionario, 74 detenuti per 11 educatori. 

Numeri e rapporti completamente differenti rispetto ai funzionari della professionalità giuridico pedagogica negli istituti per adulti, dove la media è di oltre 70 detenuti a educatore. Nonostante ciò, sono diverse le criticità affrontate nel quotidiano. Tra le principali, la necessità di dover riuscire a curare un progetto per ragazzi detenuti, in costante aumento, che non parlano o parlano poco la lingua italiana, nonostante la mancanza sistematica di mediatori culturali all’interno degli IPM. Inoltre, l’alta percentuale dei ragazzi in IPM in custodia cautelare rende difficile spesso intraprendere un adeguato progetto, determinando il rischio di una progressiva “burocratizzazione del trattamento”, in cui la necessità di rispondere a scadenze procedurali rischia di prevalere sulla reale cura del percorso evolutivo del minore, svuotando di significato la missione risocializzante del ruolo.

Il personale della Polizia Penitenziaria

La Polizia Penitenziaria, assegnata al contingente del Dipartimento per la Giustizia minorile e di Comunità, e nello specifico negli Istituti Penali per Minorenni (IPM) esercita funzioni che, pur mantenendo il fulcro nella garanzia dell’ordine e della sicurezza, dovrebbero integrarsi in modo inscindibile con la finalità educativa, cuore del sistema minorile. A differenza degli istituti per adulti, dove la separazione tra il ruolo custodiale e quello trattamentale è spesso più marcata, negli IPM la Polizia Penitenziaria opera all’interno di un’équipe multidisciplinare, in cui dovrebbe partecipare attivamente al progetto d’intervento sul minore attraverso una costante osservazione partecipante. Tale specificità dovrebbe imporre una modalità operativa meno improntata alla rigidità formale e più orientata al sostegno e alla mediazione dei conflitti, trasformando la vigilanza in uno strumento di monitoraggio dell’evoluzione psicologica e comportamentale del ristretto. 

Negli ultimi quattro anni, i numerosi concorsi e l’aumento di organico hanno garantito assegnazioni di nuovi agenti negli IPM. Nonostante questo, tuttavia, con il passare degli ultimi anni e con l’aumentare costante dei ristretti, si sono manifestate varie criticità, in primis la necessità di aumentare le ore lavorative, giustificate da esigenze inderogabili di servizio, determinando spesso il superamento delle 8 ore di servizio giornaliero, frutto già di deroghe agli ordinari turni da 6 ore. Inoltre, gli ultimi interventi normativi  finalizzati a rafforzare la sicurezza negli IPM continuano a incrinare non solo il fragile rapporto tra custodi e custoditi – si pensi all’obbligo di indossare la divisa per gli Agenti in servizio negli IPM, introdotto con circolare nel 2024 – ma anche il rapporto con i funzionari della professionalità pedagogica, sempre più vincolati nel lavoro quotidiano alla disponibilità in termini di presenza degli agenti.

A luglio 2025 il personale del Corpo di Polizia Penitenziaria operante nei vari servizi e uffici del Dipartimento per la Giustizia minorile era di 1.529 unità, a fronte di una dotazione organica prevista di 1.615 unità (che per i soli IPM era di 1.010 unità). Mancavano quindi 86 unità complessive. Di questi, 1.053 lavoravano presso i servizi minorili, 410 presso gli USSM e 66 nell’amministrazione centrale.

Al 31 luglio 2025, sulla base dei dati a disposizione, il rapporto tra tutto il personale del Corpo di Polizia penitenziaria assegnato negli IPM e nei Centri di Prima Accoglienza (CPA), ed i detenuti presenti, compresi i ristretti in CPA, è di 979 agenti operativi per 560 detenuti, un detenuto per 1,7 agenti. Gli Istituti con il più basso rapporto tra agenti e ristretti sono: l’IPM di Catania, dove per 39 ristretti, di cui 2 in CPA, sono operativi 46 agenti, con un rapporto di 1,17 agenti per detenuto, e l’IPM di Napoli, dove per 79 ristretti, di cui 5 in CPA, sono operativi 83 agenti, per un rapporto di 1,05 agenti per detenuto. I rapporti più alti si registrano a Pontremoli con 3,5 agenti per detenuto, 12 ristretti per 42 agenti ed a Caltanissetta, dove il rapporto è di 3,75, 30 agenti per 8 detenuti.