IO NON TI CREDO PIÙ – VIII Rapporto di Antigone sulla giustizia minorile e gli Istituti penali per minorenni

L’esecuzione penale esterna: un intero sistema in espansione

Sofia Antonelli

Negli ultimi anni il numero di minori e giovani adulti sottoposti a forme di controllo penale è aumentato in maniera esponenziale. La crescita delle presenze negli Istituti penali per minorenni, per la prima volta alla prese con il sovraffollamento, rappresenta solo la punta dell’iceberg: l’aspetto più evidente, più emblematico, più dannoso, di un intero sistema che si sta progressivamente allargando a macchia d’olio. Un’espansione che riguarda il sistema nel suo complesso, con un significativo incremento del totale dei soggetti presi in carico, e che lo riguarda in maniera trasversale, interessando tutte le principali misure che lo compongono. Un’espansione che, grazie all’analisi dei dati, può essere misurata con chiarezza, consentendoci di vedere plasticamente la profonda trasformazione in corso, frutto di un approccio sempre più securitario e punitivo messo in atto negli ultimi anni nei confronti dei più giovani. 

Al 31 dicembre 2025, i minori e i giovani adulti in carico al sistema di giustizia minorile erano 17.027. A dicembre 2022, erano 13.658. Il dato statico racconta dunque una crescita complessiva,  in soli tre anni, del 25%. Percentuale che aumenta in maniera significativa se andiamo a vedere le presenze a fine anno dei principali servizi residenziali previsti dal sistema minorile, gli Istituti penale per minorenni e le comunità. In queste ultime, tra il 2022 e il 2025, si è registrato un incremento del 43,6%, passando da 876 a 1.258 presenti al 31 dicembre. Per quanto riguarda gli Ipm, nello stesso lasso di tempo, l’incremento è stato addirittura del 50%, passando da 381 a 572 presenti.

Per un’analisi più completa, osserviamo i dati di flusso, ossia il totale delle persone prese in carico dalla giustizia minorile nel corso dell’anno. Nel 2025 gli Uffici di servizio sociale per i minorenni (Ussm) hanno preso in carico complessivamente 23.862 minori e giovani adulti, di cui 2.190 ragazze (il 9,2%). Nel 2024 le persone prese in carico erano state 22.212, nel 2023 erano state 21.824 e nel 2022 21.551. Nell’ultimo triennio si è registrato dunque un incremento quasi del 11%. Più si va indietro nel tempo e più l’incremento aumenta. Rispetto a dieci anni fa l’aumento è del 16,2%. Rispetto a quindici anni fa del 29.9%.

Analizzando le principali caratteristiche dell’utenza presa in carico nel 2025, vediamo come circa la metà, 49,5%, è costituita da ragazzi e ragazze di età compresa tra i 16 e i 17 anni. Seguono i giovani adulti tra i 18 e i 24 anni, con il 26% del totale. La quota più ridotta riguarda i minori tra i 14 e i 15 anni, che rappresentano il 23,4%. Nel corso dell’anno, gli Ussm hanno preso in carico anche 256 minori con età inferiore ai 14 anni, presumibilmente per interventi di indagine sociale, tutela e sostegno socio‑educativo. Per quanto riguarda la nazionalità, il 23,2% dei ragazzi e delle ragazze era di origine straniera. Considerando le diverse aree di provenienza,  la percentuale più elevata è rappresentata dai Paesi nord africani da quali proviene circa il 58% degli stranieri in carico al sistema di giustizia minorile nel 2025. Scorporando il dato per genere, i principali paesi di origine dei ragazzi sono il Marocco, la Tunisia e l’Egitto, mentre per le ragazze sono la Romania, la Bosnia Erzegovina e il Marocco.

Come già detto, la crescita totale delle persone in carico alla Giustizia Minorile riflette la crescita di diverse misure che compongono il sistema. Andando a disaggregare il dato complessivo, vediamo come nell’ultimo biennio siano aumentati i collocamenti in comunità, gli ingressi in Ipm, i progetti di messa alla prova, le misure cautelari, le misure alternative e le misure di sicurezza. Sono aumentati in maniera significative anche le indagini sociali e i progetti trattamentali che a fine anno risultavano ancora in corso. 

Importante soffermarsi anzitutto sulla crescita dei minori transitati all’interno dei servizi residenziali, trattandosi ovviamente delle misure più impattanti sui percorsi dei ragazzi e delle ragazze inseriti nel circuito penale. Negli ultimi anni si è fatto un ricorso sempre più massiccio alla misura più afflittiva per eccellenza, la detenzione all’interno degli Ipm (vedi capitolo in questo rapporto sull’aumento delle presenze in Ipm). In parallelo, si è assistito ad un progressivo incremento anche nei numeri nelle comunità, le strutture dove minori e giovani adulti possono essere collocati dal giudice per diverse tipologie di misure, qualora se ne ravvisi la necessità per questioni trattamentali o banalmente per la mancanza di un domicilio idoneo. Negli ultimi due anni il numero di collocamenti in comunità è stato pressoché lo stesso (2.017 nel 2025 e 2.011 nel 2024), in netto aumento – di circa il 20% – rispetto al biennio precedente (1.662 nel 2023 e 1.677 nel 2022). Se il dato desta preoccupazione di per sé, letto insieme alla crescita degli ingressi in Ipm assume una portata ancora più allarmante. La rete delle comunità residenziali ha da sempre rappresentato uno strumento fondamentale del sistema minorile italiano, grazie al quale limitare in larga parte il ricorso al carcere. Il fatto che i numeri di entrambi i servizi residenziali crescano insieme in maniera così marcata mette in piena luce la svolta repressiva in corso. 

Proprio per la centralità che la rete delle comunità ricopre all’interno del sistema minorile italiano, numerose difficoltà nascono dalla disomogeneità della rete stessa (vedi la mappatura delle comunità realizzata per questo rapporto). Essendo quasi esclusivamente costituita da strutture private, convenzionate con il Ministero della Giustizia, ogni comunità differisce dall’altra sotto diversi punti di vista, in primis a livello di risorse a disposizione. I contributi ministeriali spesso non bastano. Quindi le comunità che ricevono supporti aggiuntivi da altri finanziatori tendenzialmente riescono a sostenersi meglio. Da questo derivano differenze significative anche in termini di personale, sia a livello numerico che di professionalità coinvolte. Tutto ciò ricade inevitabilmente sull’offerta educativa rivolta ai ragazzi e alle ragazze che ospitano. Oltre alle differenze legate alle specificità delle singole realtà, la rete è fisiologicamente disomogenea in termini di copertura territoriale, con regioni con numerose strutture convenzionate e altre largamente scoperte, anche a fronte di una ampia estensione geografica e di un ampio bacino d’utenza. L’avvio e il buon andamento di un percorso in comunità può essere quindi ostacolato in partenza dalla presenza o meno di una struttura idonea nel territorio di appartenenza. La vicinanza della comunità al territorio di riferimento del minore tende indubbiamente a favorire un miglior andamento del percorso. Essere collocati vicino al proprio contesto sociale e familiare favorisce il mantenimento dei legami con i propri cari e con figure di riferimento, consente di rimanere collegati a scuola e servizi locali, facilitando in questo modo percorsi di reinserimento più efficaci. La permanenza nel territorio è un aspetto particolarmente fondamentale nei percorsi comunitari dei minori stranieri non accompagnati per continuare a coltivare le poche – e quindi preziose – relazioni intessute. Quello che spesso accade invece è che, in assenza di familiari, gli MSNA vengano all’esigenza trasferiti da una struttura all’altra con più facilità, allontanandoli dal territorio di riferimento, così causando gravi danni e disagi materiali ed emotivi.

Altro ostacolo è rappresentato dalla discrezionalità delle strutture nella scelta dell’utenza da accogliere. L’inserimento del minore avviene in seguito ad una valutazione della comunità, in base alle caratteristiche del ragazzo e a valutazioni di compatibilità con il benessere generale del gruppo già presente. Per questo i ragazzi e le ragazze con le situazioni più complesse incontrano spesso maggiori difficoltà ad essere accolte e a volte trascorrono lunghi periodi all’interno degli Ipm in mancanza di alternative. Questo aspetto risulta ancora più marcato nel caso dei minori stranieri non accompagnati, che spesso necessitano forme di sostegno mirato. Essendo valutati come meno radicati sul territorio, gli MSNA sono spesso trasferiti da una struttura all’altra, allontanandoli dal territorio di riferimento, spesso con gravi danni e disagi materiali ed emotivi.

A fronte di 637 comunità private ve ne sono solo tre ministeriali, a Bologna, a Catanzaro e a Reggio Calabria. Al 31 dicembre 2025, dei 1.258 minori e giovani adulti collocati in comunità, solo 18 erano all’interno delle tre strutture pubbliche. Tra loro 14 erano a Catanzaro e 4 a Reggio Calabria. Nessuno era presente in quella di Bologna. 

Sopperendo spesso alla mancanza di risorse e di reti sociali di riferimento, le comunità accolgono al loro interno diversi ragazzi e ragazze in condizioni di marginalità. Non è un caso che all’interno dei servizi residenziali – nelle comunità come negli Ipm – vi sia una sovrarappresentazione degli stranieri rispetto al totale in carico ai servizi di giustizia minorile. Se i ragazzi e le ragazze straniere rappresentano complessivamente il 23% dei soggetti in carico agli Ussm, rappresentano invece il 42% dei collocamenti in comunità.  Come dimostra anche il dato relativo all’incidenza dei ragazzi stranieri in Ipm, pari al 46% del totale, la collocazione in misure più o meno afflittive non avviene secondo la maggiore o minore gravità del fatto di reato o considerazioni comunque legate alla presa in carico penale, ma anche e soprattutto secondo la maggiore o minore disponibilità di risorse (sociale, familiari, economiche) di partenza del ragazzo o della ragazza.

Il collocamento in comunità può avvenire nel contesto di diverse misure penali. Tra queste, la stragrande maggioranza è rappresentata dal collocamento in comunità come misura cautelare, previsto all’ articolo 22 del D.P.R. 448/1988. Si tratta di uno strumento specifico del sistema minorile, concepito per coniugare esigenze di sicurezza con percorsi educativi in contesti più a misura di minore. Tra tutti i ragazzi e le ragazze entrati in comunità nel corso del 2025, il 64% vi ha fatto ingresso per misura cautelare. Seguono con il 14,3% gli ingressi in comunità per l’attenuamento di una misura detentiva in Ipm e per un progetto di messa alla prova, con il 12,5%. Gli ingressi per svolgere misure alternative alla detenzione, dunque nella fase dell’esecuzione della pena, rappresentano solo il 2,8% del totale, disposti a volte nei casi in cui la permanenza presso il proprio domicilio sia ostacolata da riferimenti familiari fragili o dall’assenza del domicilio stesso. Principale elemento di cambiamento rispetto al passato è la drastica riduzione degli ingressi in comunità al termine di un periodo di aggravamento in Ipm, ovvero il provvedimento per il quale in caso di violazione di alcune regole nella comunità poteva essere disposto il trasferimento in carcere per un periodo di tempo di un mese, al termine del quale era previsto il ritorno presso la struttura residenziale. Con il Decreto Caivano è stato soppresso il limite temporale, teoricamente consentendo di disporre aggravamenti in Ipm anche di durata superiore. Come raccontato in occasione di diverse visite condotte dall’Osservatorio, e confermato dai dati del Ministero, tale modifica è stata interpretata in larga parte come una soppressione tout court dell’aggravamento temporaneo, a favore di trasformazioni definitive della misura di comunità in ingresso in Ipm. Come si evince dal grafico, nel 2022 e nel 2023, prima del DL Caivano, la conclusione di un aggravamento rappresentava circa il 13% dei motivi di ingresso in comunità. Dopo Caivano, assistiamo ad un crollo significativo, arrivando al 6% nel 2024 e al 2,5% nel 2025. Se da sempre Antigone criticava la misura dell’aggravamento come strumento per reagire alle infrazione delle regole della comunità, prevedendo il passaggio in carcere – sempre traumatico per il giovane e gravoso per gli Ipm – non immaginava che la soluzione individuata dal Governo potesse risultare ancora più lesiva, traducendosi di fatto in un aumento delle presenze in carcere. I dati relativi agli ingressi in Ipm confermano questa tendenza. Nel 2022 gli accessi in Ipm per aggravamento temporaneo della misura di comunità erano 249, mentre per la trasformazione vera e propria erano 40. Nel 2025 vi è una chiara inversione di rotta: gli ingressi in Ipm per aggravamento sono 167, mentre quelli per trasformazione della misura 216. Infine, in altri casi – statisticamente poco rilevanti – il collocamento in comunità è avvenuto a seguito di arresto, fermo o accompagnamento (34 casi nel 2025), per esecuzione della misura di sicurezza di cui all’art. 36 d.P.R. 448/88 (25 casi) e in seguito ad aggravamento delle misure cautelari delle prescrizioni e della permanenza in casa (11 casi in totale).

Un breve sguardo ai reati che hanno comportato il collocamento in comunità nel 2025. Il 45,3% sono stati delitti contro il patrimonio (principalmente la rapina, seguita a distanza dal furto). Seguono i delitti contro la persona con il 21,2%, in circa la metà dei casi lesioni personali volontarie.  La violazione della normativa sugli stupefacenti riguardava il 14,5% del totale dei delitti per cui c’è stato ingresso in comunità nel 2025, mentre  per la violenza o la resistenza a pubblico ufficiale l’8,9%. Ultimo dato statisticamente rilevante è quello sui maltrattamenti in famiglia, relativo al 6% dei delitti ascritti a ragazzi e ragazze che hanno fatto ingresso in comunità.

Tra le misure dell’area penale esterna minorile, l’istituto della messa alla prova (Map) – previsto all’art. 28 D.P.R. 448/88 – si conferma come principale settore di intervento del servizio sociale. Dei 17.027 minori e giovani adulti in carico agli Ussm al 31 dicembre 2025, il 19,2% (3.273) era nell’ambito di percorsi di messa alla prova. Come già visto, la Map può essere svolta in una comunità residenziale, ma nella stragrande maggioranza dei casi (l’82% nel 2025) prevede la permanenza del ragazzo o della ragazza presso il proprio domicilio. A prescindere da dove si risieda, l’istituto della messa alla prova comporta la sospensione del procedimento penale e l’affidamento del minore ai Servizi della Giustizia per lo svolgimento di un progetto educativo. I contenuti del progetto sono variabili, generalmente comprendono obblighi scolastici o lavorativi, attività sociali, volontariato e azioni di giustizia riparativa. Se il percorso viene completato correttamente, al termine della messa alla prova il reato è considerato estinto, senza alcuna conseguenza penale per il minore. 

Come illustrato nel grafico, negli anni si evidenzia una sempre più ampia applicazione della misura da parte dell’autorità giudiziaria. Nel 2024, ultimo anno in cui abbiamo il dato completo, sono stati registrati 4.799 provvedimenti, valore più alto della serie storica, con un aumento del 6,5% rispetto all’anno precedente. Nel 2024, la percentuale di esiti positivi era pari all’85,5%, in linea con gli anni passati. L’elevato successo registrato nel tempo dimostra l’efficacia della misura, incentrata sulla creazione di percorsi il più possibile individualizzati, ideati in base alle esigenze specifiche di ciascun minore e coinvolgendo in maniera attiva il territorio di riferimento. Secondo la Relazione sull’amministrazione della Giustizia del 2025, il mondo del privato sociale costituisce il principale bacino di enti che collaborano ai progetti di messa alla prova accogliendo gran percentuale dei minori per attività sociali e di volontariato, seguiti da Comuni, ASL e scuole.

Le lesioni personali volontarie e la rapina rappresentano i reati a carico dei minori per i quali l’Autorità Giudiziaria ha disposto più frequentemente la sospensione del processo e messa alla prova nel 2024, seguiti dai reati contro le violazioni delle disposizioni in materia di stupefacenti e il furto. Tra gli altri reati si evidenziano violenza, resistenza e oltraggio a pubblico ufficiale, danneggiamenti e minacce.

Il Decreto Caivano ha inciso in modo significativo sull’istituto della messa alla prova nel processo penale minorile, introducendo una preclusione automatica per l’accesso a tale beneficio in relazione ad alcuni reati di particolare gravità (come ad esempio l’omicidio aggravato, la violenza sessuale aggravata e la rapina aggravata). La riforma ha così segnato un ridimensionamento della discrezionalità del giudice minorile, che non può più valutare caso per caso l’idoneità del percorso rieducativo per determinate fattispecie. Questa scelta normativa ha suscitato ampie critiche, entrando in tensione con i principi di individualizzazione del trattamento e di finalità rieducativa che caratterizzano il diritto penale minorile. La Corte costituzionale, con la sentenza numero 8 del 4 febbraio 2025, è intervenuta almeno per escludere l’applicazione retroattiva della nuova disciplina, riaffermando la centralità delle garanzie del minore.

Con numeri nettamente inferiori alla messa alla prova, la restante parte dei provvedimenti non detentivi emessi dall’Autorità giudiziaria è costituita da diverse tipologie di misure penali. In ordine di rilevanza numerica, nei dati di flusso del 2025, per prime si collocano le misure cautelari non detentive delle prescrizioni e della permanenza in casa, con 976 ragazzi e ragazze coinvolti. Seguono le misure penali di comunità alternative alla detenzione, con 637 applicazioni. Vi sono, infine, 116 ragazzi e ragazze destinatari di una misure di sicurezza, prevista per i minori non imputabili nelle forme della libertà vigilata o del collocamento in comunità. Chiudono i provvedimenti dell’area penale esterna le sanzioni e le pene sostitutive. Queste ultime, introdotte dalla Riforma Cartabia del processo penale (D. Lgs. 10 ottobre 2022, n. 150), prevedono che il giudice, già in sede di condanna, possa sostituire una pena detentiva non superiore a quattro anni con la semilibertà o con la detenzione domiciliare; una pena detentiva non superiore a tre anni con il lavoro di pubblica utilità e una pena detentiva entro il limite di dodici mesi con una pena pecuniaria. Nel corso 2025, 37 ragazzi sono stati presi in carico dagli Ussm per pene sostitutive. Nello stesso periodo, 11 ragazzi hanno invece svolto una sanzione sostitutiva, eliminate dalla riforma Cartabia per lo scarso ricorso, ma evidentemente ancora in corso per alcune condanne.